閑話交通法規體系
發布時間：2024-06-12 點擊：104
法律制度屬于上層建筑，法規體系更是高大上。本文只是基層草根閑扯而已。
“新”與“舊”
在2000年1月，原交通部就印發了《公路水路交通法規體系框架和實施意見》(交體法發〔2000〕20號)，搭起了公路水路交通法規體系框架。
這可不是匯編法律法規或者開列個立法計劃目錄的簡單勞動，是很需要懂一番腦筋的。很多部門都還沒有建立起這樣的體系，或者說沒有公之于眾。
“大部門制”改革后，交通運輸部在公路水路領域的基礎上加入了鐵路、民航和郵政的法律法規，2016年11月，交通運輸部印發《關于完善綜合交通運輸法規體系的實施意見》(交法發〔2016〕195號)。原來交通部的“公路水路交通法規體系”升格成了“綜合交通運輸法規體系”。
2016版交通運輸法規體系與四年后的2020版交通法規體系的文件，從標題到形式都十分近似。
或許是為了與建設“交通強國”相銜接，如今這個體系叫“交通法規體系”。
這兩個法規體系，總體框架上非常接近，都是“綜合(跨運輸方式)+五大專業”。
相對于2016版，2020版法規體系在“跨運輸方式法規系統”中刪除了《多式聯運法》;在“公路法規系統”中增加了《農村公路條例》;在“水路法規系統”將《船員條例》升格為《船員法》;在民航法規體系中新增了《無人駕駛航空器飛行管理條例》，刪除了《航空運輸危險品管理條例》《民用航空運輸不定期飛行管理暫行規定》，等等。
對照兩個版本法規體系中法律法規的制定情況，可以發現四年來變化不大。
2016年“待制定”“待修改”的，到2020年基本仍是“待制定”“待修改”狀態。最大的變化，是待制定的《快遞條例》，到2020年成為了已制定的《快遞暫行條例》。
此期間《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路運輸條例》都曾作修改，但只是個別條款的小修小補，沒有完成修改任務。
這兩個版本的法規體系也是相當于與一個立法規劃。
相對于2016年版法規體系到2030年，2020版法規體系的規劃期限更為長遠，安排到本世紀中葉前。筆者可能已經捱不到那一天了……
“緩”與“急”
2020版交通法規體系中共有53部法律、行政法規。
為觀察當下交通法規體系完整性或者進展情況，筆者也試著建立了一個簡單評價指數體系，“已制定”的法律法規得2分，“待修改”的得1分，“待制定”的0分，然后按百分制折算。計算下來是41.5%。
這當然很不嚴謹。但是能夠說明交通法規體系的“完善度”還不高。交通法規體系建設任重道遠。
然而這事急不來。不是靠著交通人主觀努力就能夠完成的。
依法治國，各領域都要法律依據。但法律法規立法資源有限。各部門都在擠獨木橋。
因此在這較為龐大的法規體系中分出個要分出個輕重緩急。
與社會生活、經濟發展關系緊密的法律法規當然最要緊。特別是在那些環境劇烈變化、原有管理體制亟待調整的領域，立法修法就更為緊迫。
相關例子很多。打開《中華人民共和國鐵路法》，感覺是蒸汽機車拉著一列綠皮車廂迎面開來……很多內容與當前體制對不上號了。
還有《收費公路管理條例》的修訂也很急迫。按照現行條例，越來越多的收費公路收費期限屆滿。收費公路整體制度亟需進行重大調整。
去年年底交通運輸部發布《小微型客車租賃經營服務管理辦法》(交通運輸部令2020年第22號)。根據《中華人民共和國立法法》“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項”。這部部門規章的制定依據，大概只有交通運輸部的“三定”。這很容易引發一些爭議。
通過修訂《中華人民共和國道路運輸條例》，將汽車租賃經營納入到道路運輸相關業務，是解決這一規章依據問題最適合的方式。
這就又要說到《中華人民共和國道路運輸條例》?！稐l例》發布后已經三次修訂，都是根據單項的小修保養性質，于事無補?！稐l例》修訂草案征求意見稿發了幾次，從篇幅上就看得出打磨工作明顯不夠。
“軟”與“硬”
雖然沒有權威定義，人們還是常常會把法律或者法律條文分成“硬法”、“軟法”。
一般來說，有國家強制力保障實施的剛性規則，可以被稱為“硬法”。
所謂“軟法”，一般是指一些空泛的法律條款，常常使用“鼓勵”“支持”“引導”“倡導”等一些詞匯。有行為模式要求，但沒有規定法律后果，也沒有設置相應的制約措施。
還有一些法律法規的條文本身比較抽象、模糊，缺乏法律應有的確定性，在執法中時常引起爭議，以至于不具有操作性。這也應該可以納入“軟法”的范疇。
還有些條文屬于可有可無的“正確的廢話”。大概也可以歸入軟法一類。
交通運輸工作本來就是實打實的工作。相對于文化教育科技等領域的一些法律法規，交通法規總體上還是比較“硬”的，可以說都是“硬法”。
但是交通領域相對“虛”一點的工作，也很容易出現“軟法”。
2016版交通法規體系中的《綜合交通運輸促進法》，從標題上看就偏軟。在2020版法規體系中，這部法律的標題改成了《交通運輸法》，但從該法的地位、作用上看，還是很容易成為展示綜合交通運輸理念的宣言書，成為各種交通方式融合發展的倡議書。
交通法規中的軟條文也還是不少的。在《中華人民共和國道路運輸條例》中對經營者的一些“應當”的規定，在“法律責任”部分就找不到相應的處罰或者其他不利后果的條款。對違反相關規定的，執法者通常只能干瞪眼，而設定的義務也很讓難經營者去履行。
“軟法治理”當前也是比較流行的概念。但是就法律本身的價值而言，是應該劃底線、設紅線、架高壓線的。
“軟法治理”方面，在社會生活領域，道德規范可以發揮作用;在經濟領域，可以通過政府規劃、財政政策、產業指導等手段實現目標。
法律，特別是對行政管理職權事項作出規定的行政法規，還是要硬起來。
“央”與“地”
國家層面的交通法規體系中，只有法律和行政法規。
但對地方而言，地方立法的涉及交通領域的地方性法規、地方政府規章，也是交通法規體系的組成部分。
我國的立法是中央、地方適當分權，多級并存和多類結合的體制。2015年《中華人民共和國立法法》修改后，設區市普遍獲得了立法權。地方立法的層次就更多了。
為了彰顯立法職能，一些地方立法積極性很高。有的地方似乎還熱衷搞上下對應，上面有法律法規，地方也來個條例;省級立法踴躍，市里也不甘落后。
說實在的，一些地方立法的質量堪憂。最突出的是重復立法問題嚴重。有學者統計，有的地方立法重復上位法內容達到八九十。說“移植”是好聽的，實際就是“抄襲”?！跋路ǔ戏ǎ臃ǔ阜ǎ环ǔ喾ā?。
光是重復也就算了，有的地方立法喜歡標新立異。這里換個詞語，那里加個定語，不僅沒有實際意義，還造成一些歧義。
地方立法任務完成后，又缺少“養護”。上位法修改、廢止，下位法又跟不上，事實上處于失效狀態。
交通運輸的基本要求的內連外通，法制的統一與“車同軌”一樣重要。然而國家幅員遼闊，各地差異太大，全國完全一致顯然不現實。
何況交通領域有的工作屬于地方性事務。例如出租汽車， 1998版的交通部“三定規定”中就曾明確“將出租車管理職能交給地方各城市人民政府”。
交通法規體系中央地關系最好是這樣：
一是能統一則統一。
中央立法管用的，地方立法就不要立了。地方要避免為立法而立法，為任務而立法，更不要建地方的法規體系。當然中央的立法要充分征求地方意見，認真研究吸納各地的意見建議。
二是地方立法是補充。
中央已經立法，但有未及事項需要補充的，地方立法根據特殊情況和實際需求進行的填補、增補。在內容上不必面面俱到重復上位法。
中央立法盡可能兼顧到各地差異。對差異大的，通過授權給地方規定留出一定的空間。網約車立法中其實是個好例子。交通運輸部等部門的聯合規章規定了網約車管理的基本原則和整體框架，但又尊重地方事權，在車輛、司機準入方面各城市實行“一城一策”，有利于中央政策落地。
三是地方可以先行先試
中央尚未立法的事項，鼓勵地方先行立法，在實踐中形成經驗，為中央立法提供借鑒。2020版交通法規體系文件就提出“對于國家層面尚不具備統一立法條件的領域，鼓勵地方在立法權限范圍內先期開展地方立法”。
這是推進交通法制化的地方實踐，也有利于交通法規建設全國層面的突破。在汽車租賃經營管理等方面，一些地區的立法探索，就為出臺部門規章以及將來的行政法規積累了經驗。
期待交通法規體系框架早日建成。
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“新”與“舊”
在2000年1月，原交通部就印發了《公路水路交通法規體系框架和實施意見》(交體法發〔2000〕20號)，搭起了公路水路交通法規體系框架。
這可不是匯編法律法規或者開列個立法計劃目錄的簡單勞動，是很需要懂一番腦筋的。很多部門都還沒有建立起這樣的體系，或者說沒有公之于眾。
“大部門制”改革后，交通運輸部在公路水路領域的基礎上加入了鐵路、民航和郵政的法律法規，2016年11月，交通運輸部印發《關于完善綜合交通運輸法規體系的實施意見》(交法發〔2016〕195號)。原來交通部的“公路水路交通法規體系”升格成了“綜合交通運輸法規體系”。
2016版交通運輸法規體系與四年后的2020版交通法規體系的文件，從標題到形式都十分近似。
或許是為了與建設“交通強國”相銜接，如今這個體系叫“交通法規體系”。
這兩個法規體系，總體框架上非常接近，都是“綜合(跨運輸方式)+五大專業”。
相對于2016版，2020版法規體系在“跨運輸方式法規系統”中刪除了《多式聯運法》;在“公路法規系統”中增加了《農村公路條例》;在“水路法規系統”將《船員條例》升格為《船員法》;在民航法規體系中新增了《無人駕駛航空器飛行管理條例》，刪除了《航空運輸危險品管理條例》《民用航空運輸不定期飛行管理暫行規定》，等等。
對照兩個版本法規體系中法律法規的制定情況，可以發現四年來變化不大。
2016年“待制定”“待修改”的，到2020年基本仍是“待制定”“待修改”狀態。最大的變化，是待制定的《快遞條例》，到2020年成為了已制定的《快遞暫行條例》。
此期間《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路運輸條例》都曾作修改，但只是個別條款的小修小補，沒有完成修改任務。
這兩個版本的法規體系也是相當于與一個立法規劃。
相對于2016年版法規體系到2030年，2020版法規體系的規劃期限更為長遠，安排到本世紀中葉前。筆者可能已經捱不到那一天了……
“緩”與“急”
2020版交通法規體系中共有53部法律、行政法規。
為觀察當下交通法規體系完整性或者進展情況，筆者也試著建立了一個簡單評價指數體系，“已制定”的法律法規得2分，“待修改”的得1分，“待制定”的0分，然后按百分制折算。計算下來是41.5%。
這當然很不嚴謹。但是能夠說明交通法規體系的“完善度”還不高。交通法規體系建設任重道遠。
然而這事急不來。不是靠著交通人主觀努力就能夠完成的。
依法治國，各領域都要法律依據。但法律法規立法資源有限。各部門都在擠獨木橋。
因此在這較為龐大的法規體系中分出個要分出個輕重緩急。
與社會生活、經濟發展關系緊密的法律法規當然最要緊。特別是在那些環境劇烈變化、原有管理體制亟待調整的領域，立法修法就更為緊迫。
相關例子很多。打開《中華人民共和國鐵路法》，感覺是蒸汽機車拉著一列綠皮車廂迎面開來……很多內容與當前體制對不上號了。
還有《收費公路管理條例》的修訂也很急迫。按照現行條例，越來越多的收費公路收費期限屆滿。收費公路整體制度亟需進行重大調整。
去年年底交通運輸部發布《小微型客車租賃經營服務管理辦法》(交通運輸部令2020年第22號)。根據《中華人民共和國立法法》“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項”。這部部門規章的制定依據，大概只有交通運輸部的“三定”。這很容易引發一些爭議。
通過修訂《中華人民共和國道路運輸條例》，將汽車租賃經營納入到道路運輸相關業務，是解決這一規章依據問題最適合的方式。
這就又要說到《中華人民共和國道路運輸條例》?！稐l例》發布后已經三次修訂，都是根據單項的小修保養性質，于事無補?！稐l例》修訂草案征求意見稿發了幾次，從篇幅上就看得出打磨工作明顯不夠。
“軟”與“硬”
雖然沒有權威定義，人們還是常常會把法律或者法律條文分成“硬法”、“軟法”。
一般來說，有國家強制力保障實施的剛性規則，可以被稱為“硬法”。
所謂“軟法”，一般是指一些空泛的法律條款，常常使用“鼓勵”“支持”“引導”“倡導”等一些詞匯。有行為模式要求，但沒有規定法律后果，也沒有設置相應的制約措施。
還有一些法律法規的條文本身比較抽象、模糊，缺乏法律應有的確定性，在執法中時常引起爭議，以至于不具有操作性。這也應該可以納入“軟法”的范疇。
還有些條文屬于可有可無的“正確的廢話”。大概也可以歸入軟法一類。
交通運輸工作本來就是實打實的工作。相對于文化教育科技等領域的一些法律法規，交通法規總體上還是比較“硬”的，可以說都是“硬法”。
但是交通領域相對“虛”一點的工作，也很容易出現“軟法”。
2016版交通法規體系中的《綜合交通運輸促進法》，從標題上看就偏軟。在2020版法規體系中，這部法律的標題改成了《交通運輸法》，但從該法的地位、作用上看，還是很容易成為展示綜合交通運輸理念的宣言書，成為各種交通方式融合發展的倡議書。
交通法規中的軟條文也還是不少的。在《中華人民共和國道路運輸條例》中對經營者的一些“應當”的規定，在“法律責任”部分就找不到相應的處罰或者其他不利后果的條款。對違反相關規定的，執法者通常只能干瞪眼，而設定的義務也很讓難經營者去履行。
“軟法治理”當前也是比較流行的概念。但是就法律本身的價值而言，是應該劃底線、設紅線、架高壓線的。
“軟法治理”方面，在社會生活領域，道德規范可以發揮作用;在經濟領域，可以通過政府規劃、財政政策、產業指導等手段實現目標。
法律，特別是對行政管理職權事項作出規定的行政法規，還是要硬起來。
“央”與“地”
國家層面的交通法規體系中，只有法律和行政法規。
但對地方而言，地方立法的涉及交通領域的地方性法規、地方政府規章，也是交通法規體系的組成部分。
我國的立法是中央、地方適當分權，多級并存和多類結合的體制。2015年《中華人民共和國立法法》修改后，設區市普遍獲得了立法權。地方立法的層次就更多了。
為了彰顯立法職能，一些地方立法積極性很高。有的地方似乎還熱衷搞上下對應，上面有法律法規，地方也來個條例;省級立法踴躍，市里也不甘落后。
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地方立法任務完成后，又缺少“養護”。上位法修改、廢止，下位法又跟不上，事實上處于失效狀態。
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二是地方立法是補充。
中央已經立法，但有未及事項需要補充的，地方立法根據特殊情況和實際需求進行的填補、增補。在內容上不必面面俱到重復上位法。
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三是地方可以先行先試
中央尚未立法的事項，鼓勵地方先行立法，在實踐中形成經驗，為中央立法提供借鑒。2020版交通法規體系文件就提出“對于國家層面尚不具備統一立法條件的領域，鼓勵地方在立法權限范圍內先期開展地方立法”。
這是推進交通法制化的地方實踐，也有利于交通法規建設全國層面的突破。在汽車租賃經營管理等方面，一些地區的立法探索，就為出臺部門規章以及將來的行政法規積累了經驗。
期待交通法規體系框架早日建成。
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